Asociación Chilena de Organismos No Gubernamentales

Guía para la acción ciudadana Parte 1: Marcos jurídicos sobre Organizaciones de la Sociedad Civil

En el marco legal actual, las OSC tienen como base jurídica la Constitución de la República, la Ley 20.500 y la Ley 19.418, principalmente. A continuación se presenta en detalle los alcances de la actual normativa que regula a la sociedad civil organizada sin fines de lucro en Chile. Conocer las leyes y la normativa vigente, contribuye a lograr un trabajo más organizado y mejor articulado.

¿Qué es la Ley 20.500?

La Ley 20.500, promulgada en febrero de 2011, que se titula “Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública”, se funda en la voluntad de dar un marco y piso jurídico a las OSC para permitir y promover el desarrollo y organización de la sociedad civil, incrementando su participación e incidencia en la gestión pública a nivel central y comunal. Ello ha sido por lo demás una demanda histórica que han impulsado las propias organizaciones sociales.

En lo principal y de fondo, esta ley agrega la participación ciudadana en la gestión pública como principio básico de la administración del Estado. Ello se implementa jurídicamente al agregar a la Ley 18.575, Orgánica de Bases Generales de la Administración del Estado, un nuevo Título IV: “De la participación ciudadana en la gestión pública”, el cual especifica las referencias generales que enmarcan la reglamentación de la nueva Ley 20.500.

Para su implementación a nivel local, la ley 20.500 modificó la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, creando el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC), que reemplaza a los CESCO asumiendo las funciones y atribuciones que éstos tenían y otras nuevas, que mejoran las posibilidades de participación ciudadana en la gestión comunal.

En esta perspectiva, la Ley plantea como elemento esencial el Derecho de Asociación de los ciudadanos, y por ello en su primer artículo reafirma que “todas las personas tienen derecho a asociarse libremente para la consecución de fines lícitos”. Los artículos dos y tres continúan en esa veta, señalando que el Estado garantiza y promueve las organizaciones surgidas de la asociación espontánea de la sociedad, así como subraya el carácter libre, personal y voluntario de la asociatividad.

El artículo cinco señala que “las asociaciones se constituirán y adquirirán personalidad jurídica conforme al Título XXXIII del Libro I del Código Civil, sin perjuicio de lo que dispongan leyes especiales”. El artículo siete señala que no es obligatorio que estas asociaciones tengan personalidad jurídica, pudiendo constituirse libremente

En el artículo 15 se establece que para los efectos y aplicaciones de la ley son organizaciones de interés público aquellas personas jurídicas sin fines de lucro cuya finalidad es la promoción del interés general en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud, medio ambiente o cualquiera otra de bien común. Sin embargo, “por el solo ministerio de la ley tienen carácter de interés público las organizaciones comunitarias funcionales, juntas de vecinos y uniones comunales constituidas conforme a la ley 19.418, y las comunidades y asociaciones indígenas reguladas en la ley 19.253”.

En su Título III, la ley 20.500 establece el Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público, cuyos recursos deben ser destinados al financiamiento de proyectos o programas nacionales y regionales que presenten las organizaciones de interés público. La administración del Fondo está a cargo de un Consejo Nacional y de Consejos Regionales. El Fondo se financia con los aportes, ordinarios o extraordinarios, que la ley de presupuestos contempla anualmente y con los aportes de la cooperación internacional que recibe el Estado. También puede contar con recursos provenientes de otros organismos del Estado, así como de donaciones y otros aportes que se hagan a título gratuito.

La ley 20.500 establece además el Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, que debe confeccionar y mantener el Servicio de Registro Civil.

Si bien la implementación de la ley 20.500 desde su promulgación ha permitido avances en cuanto a abrir y desarrollar espacios y mecanismos en el Estado para encauzar la demanda de participación ciudadana en la gestión pública a nivel central y comunal, mantiene una serie de insuficiencias e irregularidades, que están siendo objeto de revisión, de medidas correctivas y de proposiciones de modificaciones y mejoramientos desde diversos ámbitos sociales.

¿Qué es la Ley 19.418?

Es la ley que regula a las juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias. Promulgada en 1968, ha tenido varias reformas durante su aplicación. Una de las últimas se relaciona con las modificaciones de la ley 20.500 a dicha ley, dentro de las cuales las más relevantes son las que permiten a las uniones comunales crear federaciones y confederaciones a nivel provincial, regional y nacional.

Para formar una federación, establece el requerimiento de contar a lo menos con un tercio de uniones comunales de juntas de vecinos o de organizaciones comunitarias funcionales de la provincia o de la región. Por su parte, un tercio de federaciones regionales de un mismo tipo podrán constituir una confederación nacional.

Además modifica la composición del directorio, pasando de cinco a tres miembros (como mínimo), aumenta la duración en el cargo, de dos a tres años y crea la obligación de establecer garantías en el reglamento para mantener la imparcialidad y objetividad en los procesos de postulación y reparto del Fondo de Desarrollo Vecinal.

¿Qué es el Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana en la gestión pública?

Es un mandato presidencial (N° 007, de agosto del año 2014), que resume, actualiza y complementa los fundamentos, disposiciones y normas existentes para la participación ciudadana en la gestión pública y dicta instrucciones y plazos para su plena aplicación en los órganos de la administración del Estado, con énfasis en la aplicación completa de la Ley 20.500.

Elementos destacables del Instructivo son los siguientes: integración del enfoque de participación ciudadana a toda política pública; fortalecimiento la participación política y ciudadana para garantizar el derecho a incidir en las decisiones que afectan a los ciudadanos; que la participación ciudadana se lleve adelante con un enfoque de derechos, de manera transversal y sin ningún tipo de discriminación.

En cuanto a la plena implementación de la ley 20.500, instruye normas y plazos para su aplicación en todos los ministerios y servicios públicos, partiendo porque cada órgano del Estado debe revisar y actualizar sus normas de participación ciudadana, adecuando los mecanismos de participación de las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.

Además, crea la Unidad de Participación Ciudadana en cada servicio del Estado ordena la constitución de los Consejos de la Sociedad Civil (COSOC) en todos los servicios públicos en un plazo de 6 meses, y dicta normas básicas para su funcionamiento.

Especialmente importante es que el Instructivo establece la constitución del Consejo Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil, organismo nuevo de carácter autónomo destinado a promover la participación ciudadana.

Finalmente, el Instructivo determina la implementación de nuevas medidas y mecanismos de participación ciudadana, que los órganos públicos podrán incorporar en su gestión: Audiencias Públicas, Presupuestos Participativos, Cabildos Ciudadanos (territoriales y sectoriales), Encuentros de Diálogos Participativos y Plataformas Digitales Participativas.

¿Qué son los Consejos de la Sociedad Civil?

Los Consejos de la Sociedad Civil (COSOC) son un mecanismo de participación ciudadana creados por la Ley 20.500 (artículo 74), de carácter consultivo para el respectivo órgano del Estado de nivel central o comunal. En este último se reemplaza el Consejo Económico y Social de la Comuna (CESC) por el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil. En los Ministerios y servicios públicos se crean los COSOC como nuevo organismo de participación ciudadana en el ámbito correspondiente.

Así, debe existir un Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil en cada Municipalidad, elegido por organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional y por las organizaciones de interés público de la comuna. También podrán integrarse representantes de asociaciones gremiales y organizaciones sindicales o de otras actividades relevantes para el desarrollo de la comuna.

La Ley 20.500 establece que los COSOC deben reunirse a lo menos cuatro veces al año que pueden autoconvocarse todas las veces que lo estimen necesario, a petición de al menos un tercio de sus integrantes. Pero el Instructivo Presidencial Nº 007 del 2014 estableció un mínimo de 5 sesiones al año y que pueden autoconvocarse por mayoría simple de sus miembros.

Los Consejeros duran 4 años en sus funciones y pueden participar con derecho a voz en todo el ciclo de la gestión de las políticas públicas (diseño, ejecución y evaluación), así como en programas y planes y programación presupuestaria.

¿Qué es la Unidad de Participación Ciudadana?

Es una oficina que debe existir en cada órgano de la administración pública, dependiente directamente del jefe del Servicio respectivo. Tiene como principal función disponer y controlar las medidas administrativas internas necesarias para asegurar la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública en su ámbito de acción y asegurar el adecuado funcionamiento del respectivo Consejo de la Sociedad Civil, proporcionándole recursos y espacios para sus sesiones y gestionando capacitaciones para sus integrantes.

¿Qué es el Consejo Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil?

El Instructivo Presidencial Nº 007 de agosto del 2014 creó este Consejo, pero sólo en enero de 2016 se constituyó, con integrantes de la sociedad civil designados por la Presidenta, y por representantes del gobierno. “Este Consejo será autónomo y tendrá como tarea la difusión y promoción del derecho a la Participación Ciudadana y la fiscalización para que los órganos públicos cumplan adecuadamente con sus obligaciones en esta materia”. Está formado mayoritariamente por representantes de organizaciones de la sociedad civil, y se relaciona directamente con el Ministerio Secretaría General de Gobierno.

Para su período inicial de un año en el Decreto de su constitución se le fijaron dos propósitos y tareas concretas:

  1. Abrir y conducir un amplio y participativo diálogo nacional y desarrollar una propuesta de reforma a la Ley 20.500 que considere, entre otros aspectos, la institucionalización y continuidad del mismo Consejo como organismo autónomo.
  2. Elaborar y difundir un informe anual sobre la participación ciudadana en Chile, que incluya buenas prácticas y estándares en materia de participación, y que tengan como producto un Índice de Participación Ciudadana que dé cuenta de los avances y dificultades en la materia.

¿Qué son las Organizaciones de la Sociedad Civil - OSC?

Para comprender qué son las OSC, se puede abordar su definición desde un punto de vista técnico–jurídico y desde otro socio-político. Veámos cada uno.

Desde una mirada jurídica, como ya hemos dicho, las OSC son las “organizaciones de interés público” es decir aquellas personas jurídicas sin fines de lucro cuya finalidad es la promoción del interés general, en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud, medio ambiente, o cualquiera otra de bien común, en especial las que recurran al voluntariado.

Por el sólo ministerio de la Ley tienen carácter de interés público las organizaciones comunitarias funcionales, juntas de vecinos y uniones comunales constituidas conforme a la ley Nº 19.418 y las comunidades y asociaciones indígenas reguladas en la ley Nº 19.253. Las organizaciones se inscribirán en el Catastro de Organizaciones de Interés Público, que se practicará de oficio por parte del Consejo Nacional. El catastro estará disponible en forma permanente y gratuita en el sitio electrónico del Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público.

Por otro lado, desde el punto de vista socio-político hay varias corrientes, que según su postura política, social, histórica y valórica, categorizan de forma distinta a las organizaciones de la sociedad civil. Podemos definir dos grandes familias en este aspecto, asociadas a una definición “amplia” y una definición “estrecha”.

Definición amplia: Es una definición del tipo negativa, es decir que plantea que las OSC se caracterizan por lo que NO son y los fines que NO persiguen. Así, estas NO son parte del Estado, NO son parte de una empresa y NO tienen objetivos de lucro. Esta definición, al ser tan amplia, clasifica como OSC a entidades tan diversas como las comunidades agrícolas o indígenas, las cooperativas, los bomberos, las universidades, las iglesias, las mutuales, los scouts, las ONG y muchas más.

Definición estrecha: Esta definición se focaliza en el rol político-social de las OSC, aunque subrayando que su trabajo puede o no tener como eje central dicho rol. Esta definición plantea que la “sociedad civil se compone de las asociaciones, organizaciones y movimientos surgidos de forma más o menos espontánea… dentro de la sociedad y que tienen como objetivo condensar las demandas individuales, transformándolas en demandas colectivas para que así puedan tener un espacio en la opinión pública.

Las OSC se plantean también como posibles colaboradores del Estado y además como vigilantes de su acción, buscando que la sociedad sea por lo tanto auto-responsable y partícipe de su construcción, gracias a la participación directa de sus miembros en los intereses públicos y en la búsqueda del bien común.

¿Qué tipo de organizaciones sociales existen?

Existen dos categorías principales de OSC. Las primeras son las que adquieren una personalidad jurídica establecida en el Código Civil y que pueden ser corporaciones o asociaciones y fundaciones, tal como lo señala la Ley 20.500.

La segunda categoría de organización se encuentra regida por la Ley 19.418, tiene el carácter de organizaciones comunitarias, ya sean territoriales o funcionales. La figura más clásica son las “Juntas de vecinos”.

¿Qué instituciones del Estado se relacionan con las OSC?

La ley establece que la ejecución de la regulación y de la supervisión recae en dos ministerios del aparato estatal:

  • El Ministerio de Justicia, quien es el encargado de velar que las OSC cumplan con la legislación vigente, en especial en lo que concierne a su fundación y funcionamiento (ver parte II).
  • También el Ministerio Secretaría General de Gobierno, en particular la División de Organizaciones Sociales, responsable de las políticas públicas referidas a la participación ciudadana y a la sociedad civil.

Los mecanismos de participación en Chile son de baja intensidad, nuestro país no cuenta con una tradición política/legal de amplia participación de la sociedad civil en los asuntos públicos. De hecho históricamente el Estado chileno más bien se ha caracterizado por marginalizar o invisibilizar las voces de la sociedad civil en la discusión pública.

Sin embargo, con la Ley 20.500 se introdujo un primer elemento que rompe en algo con esa tradición, al modificar la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades con el fin de incorporar el derecho de la participación de los vecinos en la gestión municipal. Establece la creación de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC) y perfecciona otros mecanismos contemplados en las ordenanzas de participación comunal.

Otra modificación importante introducida por la Ley 20.500 concierne a la “Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (ley 18.575). En esta modificación se indica que el Estado debe dar a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones, por lo tanto, ordena a los órganos de la Administración del Estado constituir Consejos de la Sociedad Civil. Como ya se ha señalado, estos consejos son sólo consultivos y deben ser integrados por las asociaciones sin fines de lucro que se relacionan con las áreas de trabajo del órgano administrativo respectivo (art. 74, Ley de Bases de la Administración del Estado, modificada por Ley 20.500, de 2011).

Si bien no es directamente un mecanismo de participación, la Ley 20.285, más conocida como Ley de Transparencia, permite a los ciudadanos solicitar, analizar y conocer las decisiones del Estado y los motivos, informes, opiniones que llevaron a tomar las políticas públicas, los decretos, decisiones o cualquier otro instrumento utilizado por el Estado en su acción y así permitir que la sociedad civil pueda participar de manera informada en la esfera política.

¿Qué son los Consejos Comunales de la Sociedad Civil - COSOC?

Estos Consejos tienen carácter únicamente consultivo y sus miembros son elegidos entre las distintas organizaciones comunitarias, territoriales y funcionales (a las que se pueden sumar las organizaciones gremiales y sindicales, pero no pueden representar más de un tercio de dicho consejo). Deben reunirse a lo menos cuatro veces por año y son presididos por el alcalde de cada comuna.

Las atribuciones que tiene este Consejo Comunal son: entregar su opinión al gobierno local sobre la gestión municipal así como proponer modificaciones y dar sus observaciones respecto al presupuesto municipal, al plan comunal de desarrollo (PLADECO) y a las posibles modificaciones al plan regulador de la comuna.

También pueden proponer la realización de un plebiscito comunal, que debe ser aprobado al menos por dos tercios de los concejales. Las materias que pueden ser sometidas a plebiscito son:

  • Las relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal.
  • Aprobación o modificación del Plan Comunal de Desarrollo (PLADECO)
  • Modificación del Plan Regulador
  • Otras de interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal.
  • Será facultad del gobierno comunal determinar otras materias a ser plebiscitadas. Ante la eventualidad de un conflicto respecto de si el tema es o no propio de la esfera de competencia municipal, correspondería dirimir “a los tribunales superiores de justicia” en el caso de interponerse un recurso de reclamación en contra de la resolución edilicia.

¿Pueden existir OSC sin personalidad jurídica?

Sí, la ley garantiza un reconocimiento a las organizaciones de hecho, que pese a no contar con personalidad jurídica, es decir que carezcan de existencia legal pero que cumplan con los principios de base de las OSC y que tengan como eje de funcionamiento la solidaridad entre sus miembros.

En estos casos de “asociaciones de hecho”, sus actos colectivos obligan a todos y cada uno de sus miembros solidariamente. Esta disposición da cuenta de un caso excepcional de responsabilidad solidaria establecida por la ley. Respecto de las responsabilidades adquiridas en la gestión de los fines de tales agrupaciones podrán actuar otras personas, jurídicas o naturales, quienes responderán ante terceros de las obligaciones contraídas en interés de los fines de la agrupación.

Las consecuencias de esta disposición es que las OSC que no son reconocidas jurídicamente deben tener una o varias personas que asuman la responsabilidad del trabajo. Esto quiere decir que la persona responsable debe asumir los pagos, gastos, negligencias o cualquier tipo de eventualidad que puede ocurrir durante el trabajo dentro de la organización.

¿Qué financiamiento público pueden recibir las OSC?

La inmensa mayoría del financiamiento púbico tiene su fuente en subvenciones, concursos y subsidios estatales. También se puede recibir financiamiento a través de licitaciones públicas, licitaciones privadas o asignación directa.

  • Subvenciones: Esta modalidad supone que el donante es una institución de derecho público que define unilateralmente las prioridades y criterios de asignación, las que tienen el carácter de atribución patrimonial a fondo perdido. Pueden ser entregadas por la administración pública y obtenidas por asignación directa. En general las subvenciones sólo cubren una parte de la necesidad económica de la organización solicitante.
  • Concursos: responden a la intención de la administración pública de entregar una serie de servicios a la comunidad a través de terceros en cumplimiento de sus programas y objetivos de políticas públicas. Los concursos pueden tener un carácter transitorio, periódico o permanente y para cada uno de ellos existe una ley distinta, dependiendo del ministerio o servicio al cual se adjuntan.
  • Los subsidios: Esta modalidad supone un aporte directo del Estado que trata de satisfacer de forma extraordinaria una necesidad concreta en un momento determinado. De esta forma no se trata de un mecanismo de financiamiento permanente y estable, sino supletorio y extraordinario, orientado frecuentemente a permitir sortear momentos de dificultad del receptor. Se diseñan y asignan por parte del donante de acuerdo a un análisis de prioridad basado en criterios de urgencia e impacto.

Del “Estudio sobre ambientes legales e institucionales favorables para las OSC en Chile” (Viveros, F. y Soto, F. 2015) se puede conocer otra modalidad denominada “Fondos públicos”, una primera forma de entenderlos es por la existencia de entidades, organismos o servicios públicos creados por ley que se denominan “Fondos”, y que poseen una determinada estructura orgánica. Cuentan con recursos destinados de modo permanente o periódico para el financiamiento de un fin público determinado, que se realiza a través de programas, proyectos actividades, obras, etc.

También están aquellos fondos “determinados por un ítem presupuestario definido por una ley permanente, el que no necesariamente se corresponde con un órgano público especializado, y que funciona a través de mecanismos licitatorios competitivos” (Viveros, F. Soto, F. 2015)

¿Pueden las OSC obtener beneficios económicos?

Sí, pero siempre y cuando estos beneficios se obtengan a través de la realización de sus fines y no pueden favorecer a terceros, esto quiere decir que los beneficios han de ser reinvertidos en su totalidad en la misma organización. La decisión de dónde invertir estos recursos ha de ser tomada por la administración de la organización y sus miembros no deben tener intereses económicos en las empresas en las cuales se realiza la inversión. Las rentas que se perciban de tales actividades sólo podrán destinarse a los fines de la asociación o a incrementar su patrimonio.

¿Qué otro tipo de financiamiento pueden recibir las OSC?

Ciertas instituciones son susceptibles de recibir donaciones con franquicias tributarias. Deben cumplir con requisitos, no sólo para el donante y donatario, sino además para el objeto que tendrá la donación.

 

Una de las franquicias que contemplan estas leyes, es la exención del impuesto del que da cuenta la Ley N° 16.271. La franquicia tributaria más importante la constituye la posibilidad que para efectos de la Ley de Rentas, pueda descontar, ya sea como gasto o como crédito contra el impuesto, parte o el monto total de la donación.

Por lo tanto las OSC pueden recibir recursos privados. En el caso de que los objetivos de estas organizaciones sean culturales o filantrópicos, pueden acogerse a exenciones, incentivos o franquicias tributarias, siempre y cuando esta excepción sea establecida por la Presidencia de la República, por lo que depende de una decisión discrecional del poder ejecutivo.

Las OSC que pueden obtener este beneficio son variadas, entre ellas están:

  • Organizaciones comunitarias funcionales constituidas de acuerdo a la Ley N° 19.418, cuyo objeto sea la investigación, desarrollo y difusión de la cultura y el arte.
  • Organizaciones de interés público, reguladas por la Ley N°20.500, cuyo objeto sea la investigación, desarrollo y difusión de la cultura y el arte.
  • Las Corporaciones o Fundaciones constituidas conforme a las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil, que tengan por finalidad, tanto de acuerdo al objeto social establecido en los estatutos que las regulan, como en su actividad o quehacer real o efectivo, proveer directamente servicios a personas de escasos recursos o discapacitadas, y que estén debidamente incorporadas o inscritas en el “Registro de organizaciones de interés público” que administra el Ministerio de Desarrollo Social.

Además las OSC pueden recibir financiamientos de ONGs extranjeras, postular a fondos de instituciones internacionales, ya sean públicas o privadas.

¿Qué es el Registro Nacional de Personas jurídicas sin Fines de Lucro?

Es una base de datos nacional alojada en el Servicio de Registro Civil e Identificación, que contiene información de las OSC relativa a su constitución, directorio, modificación y disolución o extinción. Están inscritas las asociaciones, fundaciones, corporaciones, y las organizaciones comunitarias funcionales, las juntas de vecinos, las uniones comunales. El registro está elaborado de acuerdo a la naturaleza de la organización y permite que cada año el Registro Civil elabore una estadística oficial de las personas jurídicas inscritas a fin de determinar aquellas que están vigentes y una nómina de aquellas que no están vigentes. La vigencia caduca luego de cinco años en que no se haya presentado antecedentes relativa a la renovación o elección de su directiva.